SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 15 días
del mes de enero de 2010, la Sala Primera del Tribunal Constitucional,
integrada por los magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos y Eto Cruz,
pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Rudecindo Julca Ramírez contra la resolución
de la Primera Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia
de Piura, de fojas 426, su fecha 18 de setiembre de 2008, que declara infundada
la demanda de autos.
ANTECENDENTES
Con fecha 29 de mayo
de 2008 el recurrente interpone demanda de amparo contra la empresa Telefónica
del Perú y la Municipalidad Distrital de Sechura, provincia de Sechura,
departamento de Piura, por considerar que se han vulnerado sus derechos a gozar
de un medio ambiente equilibrado y adecuado, a la salud, a la propiedad y a
transitar libremente. Alega que la empresa demandada ha construido
irregularmente una antena de telefonía celular en el inmueble ubicado en la
calle Huáscar N.º 699 del referido distrito, afectando tanto viviendas vecinas
–derrumbe de paredes y la rajadura de tanques de agua– como instalaciones de
agua y desagüe. Asimismo, sostiene que la referida antena tiene una altura de
72 metros, excediendo la altura de 60 metros autorizada por el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones. También refiere que los moradores de la sexta
cuadra de la calle Huáscar se ven impedidos de transitar normalmente por dicha
calle debido a que yacen a la intemperie las tuberías de propiedad de la
cuestionada empresa conteniendo cables de alta tensión. Por otra parte, señala
que otro argumento para solicitar la reubicación de la referida antena de
telefonía celular está vinculado con la salud de los moradores cercanos a la
misma, quienes ven amenazado su derecho a la salud debido a que existe el
riesgo de pérdida de la memoria, cambio de presión sanguínea, hipersensibilidad
y cáncer, como efecto de las radiaciones no ionizantes, las mismas que, si bien
pueden estar por debajo de los límites establecidos por la ley, ello no
significa que no causen daño al organismo humano. Finalmente señala que frente
a la negligencia de Telefónica del Perú, la municipalidad demandada ha
incumplido con defender y cautelar el derecho de los vecinos.
Con fecha 13 de junio
de 2008, don Santos Valentín Querevalu Periche, alcalde de la Municipalidad
emplazada, contesta la demanda solicitando que se la declare infundada por
considerar que no ha agraviado derecho alguno de la parte demandante. Sustenta
su pedido en el hecho que, independientemente de la existencia de la polémica
sobre la influencia nociva de las radiaciones electromagnéticas sobre las
personas, su administración, tomando en consideración las preocupaciones y
reclamos de la colectividad, ha dado inicio al procedimiento administrativo de
oficio de desmontaje y desmantelamiento de la antena base celular materia del
presente proceso constitucional, en el cual la empresa emplazada deberá
acreditar si contaba con las autorizaciones municipales para la instalación de
la infraestructura necesaria para la prestación del servicio de telefonía
celular otorgada en concesión por el Ministerio de Transportes y
comunicaciones, según lo estipula el Texto Único Ordenado del Reglamento
General de la Ley de Telecomunicaciones aprobado mediante Decreto Supremo N.º
020-2007-MTC. Sin perjuicio de lo antes señalado, estima que el proceso de
amparo no es el idóneo para dirimir controversias como la planteada debido a
que no cuenta con estación probatoria.
Telefónica del Perú
S.A.A., con fecha 19 de junio de 2008, contesta la demanda negándola y
contradiciéndola en todos sus extremos, solicitando que sea declarada
infundada. Al respecto, la mencionada emplazada considera que la demanda ha
sido planteada sin sustento ni prueba alguna que pudiera acreditar que la
cuestionada antena causa daños a los ciudadanos de Sechura. Asimismo, señala
que dicha antena cuenta con todas las autorizaciones y licencias
correspondientes para su correcta operación. También sostiene que diversas
entidades nacionales e internacionales, como el Concytec y la Organización
Mundial de la Salud, han concluido que la presencia de las antenas de telefonía
móvil no es dañina para la salud del ser humano. Con relación a la afectación a
los inmuebles vecinos, sostiene que los alegados derrumbes y rajaduras de
paredes han acontecido supuestamente hace diez años, cuando se edificó la
antena, motivo por el cual no pueden ser materia de cuestionamiento en el
presente proceso constitucional. También afirma que los tubos con cables no han
podido ser debidamente enterrados debido a que los propios vecinos han impedido
el acceso de su personal para terminar dicha tarea.
El Juzgado Mixto de
Sechura, con fecha 9 de julio de 2008, declara infundada la demanda
argumentando que no se ha acreditado con prueba alguna de rigor científico que
las radiaciones no ionizantes produzcan efectos negativos sobre las personas, y
que tampoco ha probado el recurrente que se esté vulnerando o amenazando sus
derechos constitucionales a la propiedad y al libre tránsito.
La Primera Sala
Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, con fecha
18 de setiembre de 2008, confirma la resolución apelada, básicamente por los
mismos fundamentos.
FUNDAMENTOS
1. De autos se
desprende que el demandante pretende que el Tribunal Constitucional ordene el
retiro de la antena de telefonía celular ubicada en la calle Huáscar N.º 699
del distrito de Sechura de propiedad de la empresa emplazada, debido a que
estaría vulnerando sus derechos constitucionales a gozar de un medio ambiente
equilibrado y adecuado, a la salud, a la propiedad y a transitar libremente.
2. Tal como lo hizo en
STC Nº 02268-2007PA/TC, este Colegiado considera conveniente recordar.
Postulados expuestos
en anterior jurisprudencia.
a) Los derechos
fundamentales que la Constitución ha reconocido no sólo son derechos
subjetivos, sino también constituyen el orden material de valores en los cuales
se sustenta todo el ordenamiento constitucional (STC 0976-2001-AA/TC). Esa
última dimensión objetiva de los derechos fundamentales se traduce, por un lado
en exigir que las leyes y sus actos de aplicación se realicen conforme a los
derechos fundamentales (efecto de irradiación de los derechos todos los
sectores del ordenamiento jurídico) y, por otro, en imponer, sobre todos los
organismos públicos, un “deber especial de protección” de dichos derechos.
Desde luego que esta vinculación de los derechos fundamentales en la que se
encuentran los organismos públicos no significa que tales derechos sólo se
puedan oponer a ellos y que las personas (naturales o jurídicas de derecho
privado) se encuentren ajenas a su respeto. El Tribunal ha manifestado en
múltiples ocasiones que, en nuestro sistema constitucional, los derechos
fundamentales vinculan tanto al Estado como a los particulares (STC
03510-2003-AA/TC).
b) Un Estado social y
democrático de Derecho no solo debe garantizar la existencia de la persona o
cualquiera de los demás derechos que en su condición de ser humano y su
dignidad le son reconocidos (artículo 1.º de la Constitución), sino también de
protegerla de los ataques al medio ambiente y a su salud (STC
04223-2006-AA/TC).
c) El Tribunal
considera que, por la propia naturaleza del derecho, dentro de las tareas de
prestación que el Estado está llamado a desarrollar tiene especial relevancia
la tarea de prevención y, desde luego, la realización de acciones destinadas a
ese fin. Y es que si el Estado no puede garantizar a los seres humanos que su
existencia se desarrolle en un medio ambiente sano, estos sí pueden exigir del
Estado que adopte todas las medidas necesarias de prevención que lo hagan posible.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional estima que la protección del medio
ambiente sano y adecuado no solo es una cuestión de reparación frente a daños
ocasionados, sino, y de manera especialmente relevante, de prevención de que
ellos sucedan (STC 04223-2006-AA/TC).
d) El contenido del derecho fundamental a un medio ambiente equilibrado y
adecuado para el desarrollo de la persona está determinado por los siguientes
elementos, a saber:
1) el derecho a gozar de ese medio
ambiente y,
2) el derecho a que ese medio
ambiente se preserve.
En su primera
manifestación, esto es, el derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y
adecuado, dicho derecho comporta la facultad de las personas de poder disfrutar
de un medio ambiente en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan
de manera natural y armónica; y, en el caso de que el hombre intervenga, no debe suponer una alteración
sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del medio
ambiente. Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino
únicamente del adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad
(artículo 1.° de la Constitución). De lo contrario, su goce se vería frustrado
y el derecho quedaría, así, carente de contenido.
Pero también el
derecho en análisis se concretiza en el derecho a que el medio ambiente se
preserve. El derecho a la preservación de un medio ambiente sano y equilibrado
entraña obligaciones ineludibles, para los poderes públicos, de mantener los
bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. A juicio de
este Tribunal, tal obligación alcanza también a los particulares y, con mayor
razón, a aquellos cuyas actividades económicas inciden, directa o
indirectamente, en el medio ambiente (STC 0048-2004-AI/TC).
3.Mediante Licencia de
Operación expedida con fecha 26 de octubre de 1997 por la Dirección General de
Telecomunicaciones del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y
Construcción (hoy Ministerio de Transportes y Comunicaciones), con vigencia
hasta el 13 de febrero de 2012 (foja 228), queda acreditada la autorización,
por parte de este organismo, de la prestación del servicio público de telefonía
móvil y la puesta en operación de una estación de radiocomunicaciones base de
conmutación celular de teleservicio público de telefonía móvil en la estación
ubicada en la calle Restitución con Huáscar del distrito de Sechura (Huáscar
N.º 699).
4.Sin embargo, con
posterioridad y ya cuando la causa se encontraba en el Tribunal, el demandante
presentó a este Colegiado una copia de la Resolución de Alcaldía N.º
1276-2008-MPS/A, de fecha 23 de diciembre de 2008, en virtud de la cual se
dispone que, en el plazo de quince días hábiles, se proceda al desmontaje y
desmantelamiento de la antena base celular (torre) sita en la calle Huáscar N.º
699 y Restauración del distrito y provincia de Sechura de propiedad de
Telefónica del Perú S.A.A., debido a que no se cuenta con autorización para la
instalación y funcionamiento de una torre de 70 metros. Dicha Resolución ha
sido confirmada mediante Resolución de Alcaldía Nº 0128-2009-MPS/A, de fecha 26
de febrero de 2009, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por
Telefónica del Perú S.A.A, quien al no cumplir con lo dispuesto en la
Resolución de Alcaldía N.º 1276-2008-MPS/A ha generado el inicio del
procedimiento de ejecución coactiva que se lleva a cabo en el expediente
085-2009-UEC.
5. De las pruebas
aportadas en esta sede constitucional se evidencia que la autoridad municipal
demandada ha procedido a atender el pedido de los recurrentes, ordenando el
desmontaje y desmantelamiento de la antena, con lo cual se estaría brindando
protección a los derechos constitucionales invocados a la salud y al medio
ambiente adecuado y equilibrado; de lo que se colige que la demanda debería ser
declarada improcedente por haber cesado la vulneración de los derechos
alegados. Sin embargo, de lo actuado en el proceso y de los recaudos que obran
en el expediente se observa que aún la entidad demandada Telefónica del Perú no
ha procedido a cumplir lo ordenado por la Municipalidad Distrital de Sechura,
por lo que este Tribunal debe asumir jurisdicción a efectos de dilucidar la
controversia constitucional planteada, brindando protección efectiva a los
derechos constitucionales en juego.
6.En primer lugar, es
necesario recordar que, de acuerdo a la propia jurisprudencia de este
Colegiado, y en consonancia con la interpretación efectuada por el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU respecto al derecho a la
salud, en conexión con el derecho al medio ambiente adecuado y equilibrado,
recogido en la Observación General Nº 14, este derecho fundamental comprende,
dentro de su ámbito constitucionalmente protegido, las siguientes obligaciones
para el Estado, extensibles también a los particulares:
a) Obligación de
respeto, que implica que los Estados y particulares se abstengan de
injerir directa o indirectamente en el disfrute del derecho a la salud, esto
es, que no lleven a cabo acciones que dañen o amenacen el ejercicio de este
derecho (párrafo 34 de la OG N.º 14).
b) Obligación de
protección, que supone la obligación del Estado y de particulares de
adoptar las medidas que impidan la vulneración del derecho por parte de
terceros, es decir, es el establecimiento de toda suerte de medidas destinadas
a evitar la producción de daños a la salud de las personas (párrafo 35 de la OG
N.º 14).
c) Obligación de
satisfacción, que requiere de todas las medidas tendentes a dar plena
efectividad al derecho, esto es, de la prestación efectiva de bienes y
servicios destinados a cumplir con la protección efectiva de la salud de las
personas (párrafo 36 de la OG N.º 14).
d) Obligación de
facilitación, que tiende al establecimiento de medidas para permitir a
los particulares y comunidades disfrutar de su derecho a la salud, cuando por
alguna razón no puedan ejercerlo por sí mismos, y la obligación de
promoción, que supone el compromiso activo del Estado para el disfrute
del nivel más alto de salud por parte de la población, (párrafo 37 de la OG N.º
14).
De acuerdo a este
marco de obligaciones, que conforman, a su vez, el contenido del derecho a la
salud, puede apreciarse que una de las dimensiones más importantes en el
disfrute efectivo de este derecho lo constituye el deber de protección.
Y es que, como lo ha sostenido con claridad el profesor Juan Arroyo, “en
realidad, la definición clásica de la salud hecha por la OMS en 1948,
conceptuándola como bienestar físico, espiritual e integral, desplaza al
sistema de salud del terreno exclusivo de la atención de la enfermedad y lo
adentra en el terreno de la calidad de vida, que es responsabilidad general del
Estado y la sociedad. La mayoría de salubristas defendemos esta concepción
amplia de la salud, lo que se expresa en el requerimiento de políticas de salud
no sólo curativas sino preventivas y de promoción de la salud”
(resaltado nuestro) [Cfr. ARROYO, Juan: “La salud inmóvil: Parálisis del
sistema de salud en un ciclo expansivo de la economía”, en Informe de
los DESC a un año de gobierno. Del cambio responsable al continuismo
irresponsable, APRODEH, Lima, 2007, p. 90].
7. Es así que en el
marco general de las obligaciones del Estado respecto a este derecho y al
derecho al medio ambiente adecuado y equilibrado, juega un rol trascendente las
políticas y medidas adoptadas con el objeto de proteger la salud de posibles y
potenciales daños, evitando su producción o minimizando sus efectos nocivos.
Sucede que en el caso del derecho a la salud, la función específica que cumple
la salud como bien primario que posibilita el ejercicio de los demás derechos y
el libre desarrollo de la personalidad obliga a adoptar todas las medidas
encaminadas no solo a recuperar dicho estado cuando una persona lo pierde, sino
primordialmente a evitar que dicha disminución de las capacidades vitales se
produzca. Por ello es que este Colegiado ha atendido de modo especial, al
abordar la problemática de las antenas de telefonía celular, esta dimensión del
deber de protección del Estado respecto al derecho a la salud, asentado
finalmente en la función de prevención.
8. En este contexto,
este Tribunal ha establecido que dicha labor preventiva debe verificarse en la
conjunción de dos requisitos básicos que debe observar el Estado, a través de
sus autoridades competentes, a la hora de habilitar la instalación de las
antenas de telefonía móvil:
a) la autorización del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones que atienda a la cantidad de
radiación ionizante que, como máximo, puede emitir una antena para no ser
dañina a la salud.
b) la autorización de
la municipalidad respectiva, a efectos de verificar si la construcción de la
estación celular y de la antena respetan los estándares de seguridad
establecidos y si la construcción se encuentra muy cercana a viviendas que
pudieran ser afectadas por la misma.
9. De lo observado en
autos se aprecia que, si bien Telefónica del Perú contaba con la autorización
correspondiente del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el cual ha
establecido que la antena objeto de discusión emite radiaciones por debajo de
los máximos establecidos, la empresa demandada no poseía la respectiva
autorización de la Municipalidad Distrital de Sechura, la cual garantice tanto
la idoneidad de la construcción como la no afectación a la población del
distrito, merced a su ubicación cercana a viviendas del lugar.
10. En este punto es
necesario enfatizar que, no obstante no existir aún certeza científica de los
daños producidos por las antenas de telefonía celular, y en el caso concreto
ser imposible determinar el aludido daño a la salud; como este Colegiado ha
tenido también oportunidad precisar, el deber de protección que este derecho
acarrea exige que, justamente, las autoridades estatales, en el marco de sus
competencias constitucionalmente asignadas, sean las que determinen la
habilitación de estas antenas siempre que cumplan, según su criterio, las
normas correspondientes de seguridad en la construcción y se ajusten al diseño
habitacional que las mismas determinen de la ubicación física de las antenas,
esto es, si deben quedar ubicadas o no dentro de zonas residenciales y bajo qué
condiciones.
11. En el presente
caso, como ya se dijo, la antena de telefonía celular, ubicada en la calle
Huáscar N.º 699 del distrito de Sechura, no contaba con la autorización
municipal de funcionamiento, y solo contaba, en cambio, con una autorización
para la construcción del módulo que en dicha dirección posee. Aquí pues, además
de la falta de garantía de la adecuada construcción de la antena, de su
conveniente instalación de acuerdo a las características del terreno (abundante
cantidad de médanos en la zona de Sechura), de su proximidad a viviendas
residenciales –todo lo cual configura la vulneración de los derechos a la salud
y al medio ambiente adecuado y equilibrado en su faz del deber de protección
estatal-, es obvio que existe aquí una práctica perniciosa que, en modo alguno,
puede ser avalada por este Colegiado Constitucional: la construcción de
instalaciones sin la respectiva autorización, pretendiendo con posterioridad
–como se aprecia de autos-una tardía regularización, desatendiendo no solo la
normativa nacional o municipal al respecto, sino obviando las medidas de
seguridad que la misma contiene a favor de la ciudadanía.
12.No puede
pretenderse, pues, bajo ninguna circunstancia, en el marco de un Estado
Constitucional de Derecho, regido no solo por el principio de sujeción estricta
a los procedimientos preestablecidos en la ley, sino por la supremacía
normativa de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos
fundamentales, la convalidación de un obrar a todas luces contrario a la ley y
al orden de valores que encarna nuestra Constitución; por lo que, en ningún
caso, puede mantenerse dicha construcción, máxime si puede representar un
riesgo para la salud, y si la autoridad competente, en este caso, la
Municipalidad emplazada ha ordenado el desmantelamiento de la antena materia de
la presente controversia.
13.Finalmente, es
preciso llamar la atención de las autoridades municipales que si bien están
reparando la lesión de los derechos invocados y haciendo cumplir sus propias
disposiciones y procedimientos, lo han hecho con un margen de tiempo bastante
grande desde la construcción de la mencionada antena, dando lugar a una serie
de conflictos en la población, que incluyó la creación de un comité ciudadano
para el retiro de la referida antena y negociaciones directas con la empresa
demandada, que no arribaron a ningún resultado. Todo ello se hubiera podido
evitar si las autoridades llamadas a cumplir con el deber de protección aquí
reseñado hubieran cumplido su función en el momento oportuno.
Por estos fundamentos,
el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la
demanda de amparo, por vulneración de los derechos a la salud y al medio
ambiente equilibrado y adecuado.
2. ORDENAR a Telefónica del Perú
S.A.A. que, en el plazo de dos días de notificada la presente resolución,
retire los equipos y antena de telefonía celular (torre) ubicada en la calle
Huáscar N.º 699 del distrito de Sechura, bajo apercibimiento de aplicarse los
apremios establecidos en los artículos 22 y 59 del Código Procesal
Constitucional; y que se abstenga, en el futuro, de ejecutar obras sin contar
con la autorización municipal correspondiente.
3. ORDENAR a la
Municipalidad Distrital de Sechura que, con atención a la presente sentencia y
a su propia Resolución de Alcaldía Nº 1276-2008-MPS/A, proceda a retirar los
equipos y antena de telefonía celular (torre) ubicados en la calle Huáscar N.º
699 del distrito de Sechura, en caso de renuencia de la empresa demandada a
cumplir el presente fallo en los términos dispuestos en el punto anterior.
Publíquese y
notifíquese
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ
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